Einige der von der Regierung angekündigten Maßnahmen – wie die Einschränkung der Zuverdienstmöglichkeit für Bezieher:innen von Arbeitslosengeld bzw. Notstandshilfe oder die stufenweise Abschaffung der reduzierten Arbeitslosenversicherungsbeiträge – werden Geringverdienende empfindlich treffen. 70 Prozent der von der Beitragsanhebung in der Arbeitslosenversicherung Betroffenen sind außerdem weiblich. Konkrete Maßnahmen im Bereich des Sozial- und Arbeitsrechts haben daher stets auch geschlechtsspezifische Implikationen.
Die besondere Betroffenheit von Frauen ist maßgeblich auf bereits im aufrechten Erwerbsleben bestehende Ungleichheiten zwischen Frauen und Männern zurückzuführen, die sich letztlich auch im Bereich der Arbeitslosigkeit fortsetzen, da damit einhergehende Leistungen in der Regel an die davor geleisteten Beitragszahlungen anknüpfen.
Die Auswirkungen der Budgetkonsolidierung auf die Gleichstellung der Geschlechter wurde bereits ausführlich erörtert (Schratzenstaller/Schappelwein/Mayrhuber – WIFO bzw. Blog). Aus rechtlicher Perspektive stellt sich jedoch die Frage, wie sich konkrete (konsolidierungsbedingte) sozial- und arbeitspolitische Maßnahmen zum Gleichbehandlungsgebot verhalten.
Das rechtliche Aufrechterhalten faktischer Abhängigkeitsverhältnisse
Inmitten all dieser kritisch zu betrachtenden Maßnahmen ist eine Ankündigung allerdings begrüßenswert: Die Anrechnung des Partnereinkommens in der Notstandshilfe soll, nachdem sie 2018 bereits abgeschafft wurde, entgegen vorherigen Andeutungen nun doch nicht wiedereingeführt werden. Auf diesem Blog wurde bereits an einigen Stellen eingehend auf die Problematik dieser Anrechnung hingewiesen, daher soll für die Zwecke dieses Beitrages nur ein Überblick verschafft werden:
Notstandshilfe vor 2018 …
Bei der Notstandshilfe handelt es sich um einen Leistungsanspruch, der nach Erschöpfung des Arbeitslosengeldes entsteht. Sie stellt eine Versicherungsleistung dar, wird also aus Beiträgen der Arbeitslosenversicherung gespeist.
Die Rechtslage vor der Gesetzesänderung (§ 36 Abs 2 AlVG aF bzw. § 6 Abs 1 NH-VO aF) sah grundsätzlich vor, dass für die Berechnung der Höhe der Notstandshilfe nicht nur das Einkommen der betroffenen Person, sondern auch jenes von im gemeinsamen Haushalt lebenden Ehegatt:innen sowie Ehe- bzw. Lebenspartner:innen zu berücksichtigen war, sofern es den Betrag von 647 Euro (sog. Freigrenze für das Jahr 2017) pro Monat überstieg. Je nachdem, in welcher Höhe das Partnereinkommen über dieser Freigrenze lag, wurde die Leistung aus der Notstandshilfe entsprechend gekürzt oder sogar gänzlich gestrichen (sofern die Höhe des Notstandshilfeanspruchs, als Tagsatz berechnet, unter dem anzurechnenden Einkommen, ebenfalls als Tagsatzgröße, lag). Begründet wurde dies damit, dass in solchen Fällen in Zusammenschau mit dem Partnereinkommen keine Notlage mehr gegeben sei.
… ökonomische Abhängigkeitsverhältnisse
Dies setzt notwendigerweise ein bestimmtes Verständnis von Partner:innenschaft voraus, das auf ehelichem bzw. partnerschaftlichem Beistand beruht. Abweichungen in der sozialen Realität werden dadurch kaum berücksichtigt, vielmehr werden ökonomische Abhängigkeitsverhältnisse geschaffen bzw. verstärkt. Statistisch betrachtet waren 60 Prozent der Betroffenen dieser Anrechnung Frauen. 80 Prozent aller aus diesem Grund abgelehnten Anträge auf Gewährung der Notstandshilfe gingen auf Frauen zurück. Mangels Notstandshilfeanspruch waren sie somit vom Einkommen und dem Unterstützungswillen ihrer jeweiligen (Lebens-)partner:innen abhängig.
Notstandshilfe nach 2018
Der Gesetzgeber entschied jedoch letztendlich, dass die Notstandshilfe einen vom Einkommen des:r Partners:in unabhängigen Leistungsanspruch (BGBl I 2017/157) darstellen soll. Damit wird seit 30.6.2018 für die Beurteilung der Notlage nur noch auf die gesamten wirtschaftlichen Verhältnisse der arbeitslosen Person abgestellt. Dies wirkt sich positiv auf die eigenständige soziale bzw. ökonomische Absicherung von Notstandshilfe beziehenden Frauen aus. Und dabei soll es bleiben, denn die aktuelle Bundesregierung scheint sich darauf geeinigt zu haben, die Rechtslage vor der gesetzlichen Änderung nicht wiederherzustellen.
Anrechnungsproblem Kinderbetreuungsgeld
Mit dem Wegfall der Partnereinkommensanrechnung und Abschaffung der Notstandshilfe-Verordnung (NH-VO) trat allerdings auch die Regelung außer Kraft, wonach das Kinderbetreuungsgeld (KBG) als eigenes Einkommen nicht auf die Notstandshilfe anzurechnen war. Mit dem Wegfall der Anrechnungsbestimmung betreffend das Partnereinkommen entfiel auch diese in der NH-VO geregelte Begünstigung des Kinderbetreuungsgeldes. Bezieher:innen des KBG (mehrheitlich Frauen) müssen daher seither mit einer Schmälerung oder Streichung ihres Notstandshilfeanspruches durch Anrechnung des KBG als Steuerfreies Einkommen gem. § 36a Abs 3 AlVG rechnen (siehe dazu Sdoutz).
Geschlecht trifft auf sozialen Status: Ein blinder Fleck im Antidiskriminierungs- und Gleichheitsrecht?
Auch wenn die Anrechnung des Partnereinkommens in der Notstandshilfe (vorerst) nicht wiedereingeführt wird, dient sie als Beispiel dafür, warum staatliche Maßnahmen im Bereich der Sozialversicherung bzw. Systeme der sozialen Sicherung stets auch aus einer gleichheits- bzw. antidiskriminierungsrechtlichen Perspektive analysiert werden sollten. Es wird also grundsätzlich geprüft, ob sie eine unterschiedliche Behandlung darstellen, die direkt oder indirekt auf einem bestimmten Merkmal (hier Geschlecht) beruht und nicht objektiv begründet ist. Auch die eingangs geschilderten legislativen Ankündigungen bzw. gesetzlichen Änderungen führen unter Umständen zu einer Ungleichbehandlung zwischen Frauen und Männern und bieten insofern Anlass für eine kritische, geschlechtssensible Analyse.
Diese geschlechtsspezifische Ungleichbehandlung durch bestimmte arbeits- bzw. sozialpolitische Maßnahmen wird von anderen Faktoren wie etwa der jeweiligen sozioökonomischen Situation verstärkt. Frauen sind bekanntlich in besonders hohem Ausmaß von Armut betroffen und Ungleichbehandlungen können nicht nur auf das Geschlecht zurückgeführt werden, sondern sind auch ihrem jeweiligen sozialen bzw. ökonomischen Status geschuldet – sogenannten intersektionalen Diskriminierungsformen (Ettl/Sel). So stellte auch der UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte in einem bemerkenswerten Fall fest, dass die Bedingungen einer freiwilligen Selbstversicherung einen diskriminierenden Charakter aufgrund des Geschlechts (hier einer hausarbeitsleistenden Frau, die von ihrem Recht auf soziale Sicherung gem. Artikel 9 des UN-Zivilpakts Gebrauch machte) darstellen, da die Verwirkung des Pensionsanspruchs Frauen aufgrund zeitweiser Nichtzahlung im Alter ohne regelmäßiges Einkommen härter träfe.
Mittelbare Diskriminierung oder Gleichheitsrechtlich unproblematisch?
Der dem Gesetzgeber bei Ausgestaltung sozialer Maßnahmen zukommende Gestaltungsspielraum besteht nur innerhalb der Grenzen des verfassungsrechtlichen Gleichheitssatzes, wodurch sachlich nicht begründbare Differenzierungen verboten sind. Weiters hat der Gesetzgeber sozial benachteiligte Personen insofern zu berücksichtigen, als Maßnahmen mit merkbar häufigeren nachteiligen Auswirkungen für diese eine rechtfertigungsbedürftige mittelbare Diskriminierung zur Folge haben können. Der Gleichheitssatz weist dabei auch sozialpolitische Implikationen auf: Gerade in Bezug auf budgetär bedingte Kürzungen hat der Gesetzgeber darauf zu achten, dass wirtschaftlich Schwächere nicht tendenziell stärker betroffen sind (siehe die diesbezügliche Rechtsprechungslinie des VfGH, VfSlg 14.960/1997).
Bereits unter der alten Rechtslage wurden Stimmen laut, die in der Ausgestaltung des §36 Arbeitslosenversicherungsgesetzes (AlVG) eine Gleichheitswidrigkeit sahen: Da Frauen von dieser scheinbar neutralen Maßnahme häufiger betroffen waren als Männer, indizierte dies aus gleichheitsrechtlicher Perspektive das Vorliegen einer mittelbaren Diskriminierung. Der Verwaltungsgerichtshof (VwGH) befand allerdings in mehreren Entscheidungen (VwGH 14.1.2004, 2003/08/0002; 2002/08/0038 und 2002/08/0202), dass die Anrechnung des Partnereinkommens aus gleichheitsrechtlicher Perspektive unproblematisch sei („Das sozialpolitische Ziel, einen Beitrag zur persönlichen Existenzsicherung zu gewähren, … hat mit Diskriminierung auf Grund des Geschlechtes nichts zu tun“ – VwGH vom 14.1.2004, 2002/08/0038).
Auch EU-rechtlich sei es dem VwGH zufolge zulässig, zwischen alleinstehenden und in Partnerschaft lebenden Personen zu unterscheiden. Das Partnereinkommen stehe, so der Gerichtshof, ja zumindest teilweise zur Bestreitung des Lebensunterhalts zur Verfügung. In seiner Argumentation stützt er sich weiters auf den Europäischen Gerichtshof, der die Berücksichtigung des Erwerbseinkommens des:r jeweiligen Ehegatten:in (hier im Rahmen von Pensionsleistungen) für zulässig erachtet. Obwohl die alte innerstaatliche Regelung wesentlich mehr Frauen als Männer negativ betraf, verstoße sie nicht gegen das Diskriminierungsverbot.
Teilzeit, geringfügig beschäftigt, niedriges Entgelt und weiblich: Wer die geplanten Maßnahmen besonders spürt
Frauen arbeiten statistisch betrachtet häufiger in Teilzeit oder geringfügiger Beschäftigung. Laut Statistik Austria wird knapp ein Drittel aller Beschäftigungsverhältnisse in Teilzeit ausgeübt. Der Anteil von Frauen in solchen Teilzeitbeschäftigungen beträgt rund 80 Prozent. Rund 60 Prozent aller gemeldeten geringfügig Beschäftigten sind Frauen (Hauptverband SV). Laut einer AMS-Studie aus dem Jahr 2022 sind jene geringfügig Beschäftigten, die neben der geringfügigen Beschäftigung kein anderes Einkommen beziehen (38 Prozent aller gemeldeten geringfügig Beschäftigten), zu 66 Prozent weiblich.
Abschaffung Zuverdienstmöglichkeit und Arbeitslosenversicherung
Vor diesem Hintergrund muss auch die Abschaffung der Zuverdienstmöglichkeit im Rahmen der Arbeitslosenversicherung erörtert werden. Das erklärte Ziel des Gesetzgebers ist es, für eine möglichst rasche Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt zu sorgen (was eine Beschäftigung in Vollzeitarbeit meint). Ein weiterer Aspekt ist fiskalischer Natur, werden durch diese Maßnahmen nämlich vor allem Kostensenkungen auf Seiten der beteiligten Akteure (AMS, Sozialversicherung) erwartet (Bertsch/Siddiqi/Altbart).
Auswirkungen auf vulnerable Gruppen
Möchte man die Auswirkungen der Maßnahme für die Betroffenen analysieren, muss man allerdings auch die Lebensverhältnisse jener ganzheitlich berücksichtigen, die aus bestimmten Gründen besonders vulnerabel sind. Das betrifft etwa Personen, die aufgrund diverser Betreuungspflichten in geringerem Ausmaß erwerbstätig sind (statistisch betrachtet meistens Frauen). Fallen diese Betroffenen nicht in eine jener fünf Gruppen, denen aufgrund von Ausnahmeregelungen neben einer geringfügigen Beschäftigung weiterhin Arbeitslosengeld bzw. Notstandshilfe gebührt, besteht die Gefahr, in soziale Abhängigkeitsverhältnisse und prekäre Situationen zu geraten. Dieser Umstand erzeugt ein Spannungsfeld zwischen dem politischen Motiv, die Beteiligung am Arbeitsmarkt zu erhöhen, und dem Risiko aufseiten der Betroffenen, sich auf die Unterstützung ihrer Mitmenschen zu verlassen.
Anhebung Arbeitslosenversicherungsbeiträge für Niedrigverdienende
Auch der angekündigte Entfall der begünstigten Beitragspflicht im Rahmen der Arbeitslosenversicherung nach dem Arbeitsmarktpolitik-Finanzierungsgesetz (AMPFG) wurde schon vielfach aus geschlechtssensibler Perspektive kritisiert. Das bisherige Regelungssystem der Arbeitslosenversicherung sieht für geringe Einkommen eine verminderte Beitragspflicht bzw. sogar dessen Entfall vor: Für Bruttolöhne bis zu 2.225 Euro besteht eine gänzliche Befreiung und für Löhne darüber eine Staffelung, sodass erst ab einem Bruttogehalt des:r Arbeitnehmers:in in Höhe von 2.630 Euro der volle Beitragssatz von 2,95 Prozent greift. Nunmehr soll dieser volle Beitragssatz für alle Bruttolöhne und -gehälter gelten, unmittelbar für ab 2027 begründete Beschäftigungsverhältnisse und mit einer Übergangsfrist für bereits bestehende Verträge. Dies trifft untere Einkommen selbsterklärend besonders hart. In diesem Fall könnte man unter Umständen die Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte hinterfragen (was aus gleichheitsrechtlicher Perspektive ebenso problematisch ist).
Fazit und Appell: Menschenrechtlicher Ansatz zur Bekämpfung geschlechtsspezifischer Armut
Die wirtschaftlichen Benachteiligungen von Frauen stellen eine Form der strukturellen Diskriminierung dar und sind aus Sicht des Gleichbehandlungsrechts problematisch. Vor diesem Hintergrund anerkennt insbesondere die Konvention der Vereinten Nationen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (kurz CEDAW) strukturelle Benachteiligungen als menschenrechtliches Problem und sieht ein Regelungswerk vor, das die materielle bzw. substanzielle Gleichstellung fördert. Dass der Bereich der sozialen Sicherheit besonders von geschlechtsspezifischen Ungleichheiten geprägt ist, beweist nicht zuletzt auch die EU-Richtlinie zur schrittweisen Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit. Und schließlich werden die Auswirkungen von sozialpolitischen Maßnahmen auf Frauen zukünftig auch im Rahmen der angekündigten größeren Vorhaben der Sozialhilfe-Reform zu beurteilen sein.