Gleichstellungswirkungen von Budgetkonsolidierungen

Es gibt verschiedene Möglichkeiten, Budgets zu konsolidieren. Ihre Auswirkungen betreffen Frauen und Männer oft unterschiedlich: Sie können bestehende Gleichstellungsdefizite in ihrem Ausmaß und in ihrer Richtung verändern. Ausgabenkürzungen vergrößern tendenziell bestehende Gleichstellungsdefizite. Differenzierter steht es um einnahmenseitige Maßnahmen: Manche vergrößern bestehende Gender Gaps, andere verringern sie. Eine aktuelle WIFO-Studie bietet eine praxistaugliche Grundlage, um die Geschlechterrelevanz von Konsolidierungsvorschlägen frühzeitig zu identifizieren und nachvollziehbar zu machen.

Gesetzliche Gleichstellungsziele

Mit den multiplen Krisen in der jüngeren Vergangenheit hatte sich bis 2024 die Situation der öffentlichen Haushalte in Österreich gegenüber 2019 deutlich verschlechtert, weshalb die Europäische Kommission Anfang Juli 2025 ein Verfahren wegen eines übermäßigen Defizits gegen Österreich eingeleitet hat. Zu dessen Rückführung wurden im Frühjahr 2025 umfangreiche Konsolidierungsmaßnahmen beschlossen. Da sich allerdings abzeichnet, dass diese nicht ausreichen, wenn am Regierungsziel festgehalten werden soll, das Budgetdefizit ab 2028 wieder unter 3 Prozent des BIP zu senken, werden für die Jahre ab 2027 weitere Konsolidierungsschritte erforderlich sein.

In Österreich ist im Artikel 7 Bundes-Verfassungsgesetz (2) das Bekenntnis zur und die Förderung der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern verankert und in Art. 13 Abs. 3 die geschlechtersensible Budgetierung sowie in Art. 51 Abs. 8 B-VG die Wirkungsorientierung einschließlich Gleichstellung vorgeschrieben. Dennoch spielen Gleichstellungsaspekte im Kontext von Budgetkonsolidierungen – wenn überhaupt – eine untergeordnete Rolle.

Systematischer Blick auf Budgetkonsolidierung

Eine aktuelle WIFO-Studie zeigt zum einen anhand bestehender empirischer Analysen, dass Konsolidierungsmaßnahmen Frauen stärker betreffen können als Männer. Zum anderen wurde in der Studie ein konzeptioneller Rahmen entwickelt, mit dem die geschlechtsspezifische Betroffenheit ermittelt bzw. klar nachgezeichnet werden kann. Dies ist wichtig, damit verschiedene Konsolidierungsoptionen bereits im Diskussionsprozess auf ihre potenziellen Gleichstellungswirkungen geprüft werden können.

Ausgangspunkt sozioökonomische Ungleichheiten

Ausgangspunkt ist die Tatsache, dass Frauen und Männer unterschiedliche sozioökonomische Positionen bzw. Rollen in Wirtschaft und Gesellschaft innehaben und dass in Österreich ausgeprägte Unterschiede (Gender Gaps) zulasten von Frauen bestehen. Aufgrund dessen können sie von vielen Konsolidierungsmaßnahmen jedenfalls anders bzw. teilweise stärker betroffen sein als Männer. Konkret unterscheiden sich Frauen und Männer in ihren Rollen als:

• Einkommensbezieher:innen: Hier gibt es einen ausgeprägten Gender Gap zulasten der Frauen bei Erwerbs-, Vermögenseinkommen, Sozialversicherungstransfers etc.
• Vermögensbesitzer:innen: Frauen besitzen weniger oft und geringere Vermögen als Männer.
• Beschäftigte: Frauen arbeiten häufiger in Niedriglohnjobs und sind mit einer ausgeprägten geschlechtsspezifischen Branchenstruktur konfrontiert.
• Nutzer:innen öffentlicher Leistungen: Frauen sind auf viele öffentliche Leistungen stärker angewiesen als Männer (Betreuung, Verkehr etc.) und nutzen diese intensiver.
• Ersatzleistende: Frauen übernehmen einen Großteil der unbezahlten Arbeit, Veränderungen im öffentlichen Leistungsangebot müssen stärker von Frauen kompensiert werden.

Wirkungsdimensionen und Wirkungskanäle

Konsolidierungsmaßnahmen wirken sich geschlechtsspezifisch auf mehrere Bereiche aus. Diese Wirkungsdimensionen umfassen insbesondere Einkommen, Vermögen, unbezahlte Arbeit, Beschäftigung und Arbeitsbedingungen sowie die (langfristige) soziale Absicherung. Effekte von Konsolidierungsmaßnahmen in diesen Wirkungsdimensionen können unmittelbar die finanzielle Lage beeinträchtigen. Von vielen Konsolidierungsmaßnahmen sind Effekte mit unterschiedlicher Fristigkeit zu erwarten, kurzfristige Einsparungseffekte können von mittel- und langfristigen Zweitrundeneffekten gefolgt werden, die insgesamt auch die soziale Teilhabe und Chancengleichheit von Frauen und Männern mitbestimmen.

Die Wirkungskanäle, über die Budgetkonsolidierungsmaßnahmen die verschiedenen geschlechtsspezifischen Dimensionen beeinflussen, leiten sich aus den oben beschriebenen unterschiedlichen Rollen von Frauen und Männern ab.

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Diese Systematik ermöglicht einen raschen Überblick über die geschlechtsspezifischen Effekte von Konsolidierungsmaßnahmen. Im ersten Schritt können Konsolidierungsmaßnahmen in zwei grobe Kategorien eingeteilt werden:

• Erhöhung staatlicher Einnahmen (Steuern, Sozialversicherungsbeiträge, Gebühren, Preise für öffentliche Leistungen),
• Kürzung von öffentlichen Ausgaben/Dienstleistungen.

Im zweiten Schritt verdeutlichen die potenziellen Wirkungskanäle die geschlechtsspezifischen Betroffenheiten. Sind Frauen stärker betroffen als Männer, sind negative Gleichstellungseffekte – im Sinne einer Vergrößerung bestehender Gender Gaps – zu erwarten.

Im dritten Schritt kann über die fünf Wirkungsdimensionen die geschlechtsspezifische Betroffenheit weiter konkretisiert werden: Schlägt eine Konsolidierungsmaßnahme beispielsweise im Wirkungskanal Beschäftigung durch, können sich in den Dimensionen (vgl. letzte Spalte in der Grafik) Einkommen, Vermögen, unbezahlte Arbeit, Beschäftigung bzw. Arbeitsbedingungen sowie soziale Absicherung unterschiedliche Betroffenheiten von Frauen und Männern ergeben. Konkret zeigt sich beispielsweise im Politikbereich Bildung (Grafik), dass potenzielle Kürzungen beim Leistungsangebot Frauen stärker treffen, da sie einen größeren Anteil an den Beschäftigten in dem Bereich stellen und auch eher ein sinkendes Leistungsangebot durch Lernarbeit mit dem Kind kompensieren.

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Die konkreten Gleichstellungswirkungen unterschiedlicher Konsolidierungsoptionen hängen von deren konkreter Ausgestaltung ab: Beispielsweise stehen die geschlechtsspezifischen Einkommenseffekte von Einschränkungen bei Steuerausnahmen im Zusammenhang damit, um welche Steuerkategorie (Einkommensteuer, Verbrauchssteuern etc.) es sich handelt und wie die jeweiligen Begünstigungen ausgestaltet sind. Oder im Gesundheitsbereich variieren die geschlechtsspezifischen Effekte von Konsolidierungsmaßnahmen je nachdem, ob die Beschäftigung im Gesundheitssektor oder bestimmte Gesundheitsdienstleistungen betroffen sind. Bei Letzteren ist insbesondere die geschlechtsspezifische Nutzer:innenstruktur der jeweiligen Leistungen maßgeblich.

Zentrale Erkenntnisse

Generell zeigt sich, dass ausgabenseitige Konsolidierungsmaßnahmen existierende Gleichstellungsdefizite tendenziell vergrößern. Dies gilt vor allem für dreierlei Arten von Konsolidierungsoptionen.

(1) Ausgabenseitige Konsolidierungsmaßnahmen in Form von Kürzungen oder auch des Verzichts auf einen notwendigen Ausbau: Sie führen dazu, dass reduzierte oder unzureichende öffentliche Leistungen (z. B. im Bereich der Pflegedienstleistungen) durch unbezahlte Arbeit im privaten Haushalt kompensiert werden müssen. Dadurch verstärken sich Gleichstellungsdefizite, da unbezahlte Arbeit vermehrt von Frauen übernommen wird, was negative Konsequenzen beispielsweise für die Möglichkeit einer bezahlten Erwerbsarbeit hat.

(2) Kürzung von Geldleistungen, wovon oft Frauen aufgrund ihres im Durchschnitt geringeren Einkommens relativ stärker belastet werden als Männer.

(3) Eine restriktive Personalpolitik sowie die Verschlechterung der Arbeitsbedingungen in den öffentlichkeitsnahen Dienstleistungsbereichen, in denen zumeist mehr Frauen als Männer beschäftigt sind.

Differenzierter stellen sich die Gleichstellungswirkungen von einnahmenseitigen Maßnahmendar, deren Wirkungen sich oft über die Rolle von Frauen und Männern als Einkommensbezieher:innen entfalten.

• Die Erhöhung des Einkommensteuersatzes im oberen Einkommensbereich, die Kürzung von Steuerausnahmen oder die Anhebung der Besteuerung von Kapitaleinkünften belasten die Bezieher:innen höherer Einkommen oder von Kapitaleinkommen und verringern so – aufgrund der gegebenen sozioökonomischen Unterschiede – die geschlechtsspezifische Einkommenslücke.
• Gebührenerhöhungen oder Anhebungen bei der Umsatzsteuer oder speziellen Verbrauchssteuern, die auf die individuelle Einkommenssituation keine Rücksicht nehmen, vertiefen dagegen tendenziell den geschlechtsspezifischen Einkommensunterschied, weil sie das verfügbare Einkommen von Frauen relativ stärker verringern als von Männern.

Erkenntnisse für die Politikgestaltung

Unterschiedliche Konsolidierungsoptionen treffen Frauen und Männer unterschiedlich und können bestehende Gleichstellungsdefizite sowohl in ihrem Ausmaß, aber auch in ihrer Richtung verändern. Das eröffnet Gestaltungsmöglichkeiten für eine Politik, die gemäß ihrem verfassungsrechtlichen Auftrag negative Gleichstellungswirkungen vermeiden will. Folgende institutionelle Verbesserungen können den Abbau des Gleichstellungsdefizits fördern:

• Eine Wirkungsfolgenabschätzung sämtlicher Konsolidierungsmaßnahmen, einschließlich deren Wirkungen auf die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern, ist möglichst schon in der Konzeptionsphase dieser Maßnahmen vorzunehmen.
• Die Wirkungsfolgenabschätzung bezüglich der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern könnte (analog zum Klimacheck, der von einer eigenen Stelle im Klimaministerium durchgeführt wird) statt von den Fachabteilungen durch eine eigens einzurichtende Stelle im Frauenministerium vorgenommen werden.
• Angesichts der föderalen Strukturen einer Reihe von Aufgaben- und Ausgabenbereichen (z. B. Gesundheitswesen oder Langzeitpflege) sollte eine Koordination zwischen den föderalen Ebenen angestrebt werden.
• Es sollte auf eine konsequentere Umsetzung der bestehenden institutionellen Voraussetzungen und Möglichkeiten für eine geschlechtergerechte Ausgestaltung der Fiskalpolitik sowie deren stetige Verbesserung hingewirkt werden, um dem Verfassungsauftrag einer Budgetpolitik nachzukommen, die die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern fördert.
• Frauen sollten stärker in politischen Entscheidungsprozessen repräsentiert werden (beispielsweise durch eine Erhöhung des Frauenanteils im Nationalrat, in den Länderparlamenten bzw. in den Gemeinderäten oder unter den Bürgermeister:innen).

Der in der WIFO-Studie entwickelte systematische Zugang zu Wirkungskanälen und den genderspezifischen Wirkungsdimensionen stellt eine praxistaugliche Grundlage bereit, um die Geschlechterrelevanz von Konsolidierungsmaßnahmen klar zu identifizieren und nachvollziehbar zu machen.