Die Bundesregierung reformiert mit der Novelle des Außenwirtschaftsgesetzes die Kontrolle von Rüstungs- und Dual-Use-Exporten. Doch dabei werden weder kritische Kontrolllücken ausreichend geschlossen noch das eklatante Transparenzdefizit behoben. Vielmehr scheint es darum zu gehen, es der Rüstungsindustrie zu erleichtern, am europäischen Rüstungsboom noch stärker als ohnehin schon mitzuverdienen.
Was ist Exportkontrolle?
Bevor auf die derzeitige Gesetzesnovelle eingegangen wird, lohnt ein kurzer Blick auf die Grundlagen der Exportkontrolle. Ausfuhren von Rüstungsgütern unterliegen besonderen Regeln und sind prinzipiell genehmigungspflichtig – können also unter Umständen untersagt werden. Dasselbe gilt für bestimmte Güter mit doppeltem Verwendungszweck („Dual-Use Items“), die also sowohl zivil als auch militärisch genutzt werden können. Möchte ein Unternehmen solche Produkte exportieren, muss es beim jeweils zuständigen Ministerium einen Antrag auf Genehmigung einbringen. Unter Einbeziehung anderer Ressorts prüfen die Ministerien unter anderem, ob die jeweiligen Güter zu Verstößen gegen die Menschenrechte oder das (humanitäre) Völkerrecht beitragen könnten, was im Normalfall zu einer Ablehnung des Antrags führt. In Österreich wird dieser Bereich durch zwei Gesetze geregelt: das Kriegsmaterialgesetz (KMG), für das das Innenministerium hauptverantwortlich ist, und das Außenwirtschaftsgesetz (AußWG) mit dem Wirtschaftsministerium als federführendem Ressort. Während das KMG den Export von (den meisten) Gewehren, Raketen, Bomben sowie von schwerem Gerät und Kriegsfahrzeugen regelt, ist das AußWG etwa für Schutzausrüstung oder militärische Software und für Dual-Use-Technologien zuständig. Auch gewisse Bauteile und Komponenten der genannten Güter werden erfasst. Neben den beiden Gesetzen der Exportkontrolle gibt es zudem den sogenannten „Neutralitätsparagrafen“ § 320 im Strafgesetzbuch, der die Unterstützung von Konfliktparteien verbietet und dessen Abschwächung ebenfalls in den Raum gestellt wurde. Eine wichtige Rolle spielen darüber hinaus völkerrechtliche Übereinkünfte wie der UN-Waffenhandelsvertrag sowie unionsrechtliche Verpflichtungen, etwa der Gemeinsame Standpunkt des Rates zur Ausfuhr von Militärgütern und die Dual-Use-Verordnung der EU.
Reform im Dienste der Aufrüstung
Die derzeitige Novelle – flankiert von mehreren medienwirksamen Besuchen von Bundeskanzler Stocker und Wirtschaftsminister Hattmannsdorfer bei Rheinmetall in Wien – betrifft nun zunächst das Außenwirtschaftsgesetz, das künftig Sicherheitsexport-Gesetz heißen soll. Das erklärte Ziel der Reform besteht darin, Genehmigungsverfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen, um die österreichische Rüstungsindustrie im Zuge der europäischen Aufrüstung wettbewerbsfähiger zu machen. Dementsprechend bestehen die vorgeschlagenen Änderungen primär aus – zum Teil nachvollziehbaren – administrativen Erleichterungen für Unternehmen. Vorgesehen sind etwa eine vereinfachte elektronische Antragstellung und die Möglichkeit, Voranfragen direkt in Genehmigungsverfahren zu überführen. Weniger harmlos erscheint hingegen das Vorhaben, Verstöße gegen bestimmte Meldepflichten künftig nicht mehr als Straftat zu ahnden, sondern lediglich als Verwaltungsübertretung zu behandeln. Dies ist insofern problematisch, als Meldepflichten wesentliche Instrumente darstellen, um den tatsächlichen Verbleib von Gütern und mögliche Umgehungen von Exportbeschränkungen nachvollziehen zu können.
Insgesamt liegt das Problem der Novelle aber weniger in den geplanten Änderungen, sondern vielmehr darin, dass bestehende Defizite der österreichischen Exportkontrolle dabei NICHT behoben werden.
Kritische Lücken bei Dual-Use-Gütern
Denn trotz der geltenden Regelungen landen immer wieder Rüstungs- und Dual-Use-Güter aus Österreich in Ländern mit problematischer Menschenrechtslage. So lieferte etwa ein oberösterreichisches Unternehmen Motoren an einen israelischen Rüstungskonzern. Diese wurden in Kampfdrohnen verbaut und mutmaßlich von der israelischen Armee in Gaza eingesetzt. Weil jedoch die Motoren nicht den Spezifikationen der EU-Dual-Use-Verordnung entsprechen, erfolgte deren Ausfuhr ohne behördliche Prüfung und stellte somit auch keinen Verstoß gegen das Außenwirtschaftsgesetz dar. Das liegt daran, dass Exportkontrollen prinzipiell listenbasiert funktionieren: Genehmigungspflichtig sind nur spezifische Güterkategorien, die entweder in der österreichischen Kriegsmaterialverordnung, in der Gemeinsamen Militärgüterliste der EU oder im 400 Seiten langen Anhang I der EU-Dual-Use-Verordnung gelistet sind. Im Falle der Motoren war deshalb keine Genehmigung nötig, es konnte also auch nicht geprüft werden. Wäre es zu einem Genehmigungsverfahren gekommen, hätte dieses wohl aus Menschenrechtserwägungen negativ ausfallen müssen. Die zentrale Frage ist also, ob ein Exportvorgang überhaupt vom Gesetz erfasst ist und entsprechend geprüft werden kann.
Unternehmen mehr in die Pflicht nehmen
Die Gesetzesnovelle soll nun zumindest der Behörde die Möglichkeit geben, bei „begründeter Annahme“ einer problematischen Endverwendung auch Ausfuhren nicht gelisteter Dual-Use-Güter einer Genehmigungspflicht zu unterwerfen. Dies ist zu begrüßen. Es bleibt jedoch die Frage, wie das Ministerium überhaupt zu einer solchen Annahme gelangen kann. In der Praxis dürfte es für die Behörde sehr schwierig sein, vom geplanten Export solcher Güter und deren potenziell problematischen Endverwendung zu erfahren und folglich eine Genehmigungspflicht vorzuschreiben. Realistischerweise kann nur das ausführende Unternehmen selbst über das Wissen oder den Verdacht eines entsprechenden Risikos verfügen. Dies scheint auch bei den besagten Drohnenmotoren der Fall gewesen zu sein: Aufgrund einer unternehmensinternen „Military Sales Policy“ hat die Firma von sich aus den Export ihrer Komponenten nach Israel eingestellt. Damit die neue Regelung auch wirklich greift, müssten also die Unternehmen selbst dazu verpflichtet werden, ein solches Wissen bzw. einen solchen Verdacht der Behörde zu melden, die dann eine Prüfung einleiten kann.
Bei einer bestimmten Produktkategorie ist dies (aufgrund von Vorgaben der EU-Dual-Use-Verordnung) sogar bereits der Fall: Güter zur digitalen Überwachung. Im derzeitigen Entwurf des neuen Sicherheitsexport-Gesetzes müssen Unternehmen, die zumindest einen „begründeten Verdacht“ haben, dass die Ausfuhr ihrer Güter im Zusammenhang mit interner Repression, Menschenrechts- oder Völkerrechtsverletzungen stehen könnte, dies der Behörde nämlich nur dann melden, wenn es sich dabei um solche Überwachungstechnologien handelt. Es erschließt sich nicht, warum eine solche Regelung ausschließlich für Güter zur digitalen Überwachung gelten sollte, nicht aber für anderweitig problematisch (bzw. tödlich) einsetzbare Dual-Use-Güter wie etwa Drohnen und deren Bauteile. Mit einer geringfügigen Änderung des § 5 der neuen Ersten Sicherheitsexport-Verordnung wäre eine solche Hinweispflicht für Unternehmen einfach umsetzbar. Dadurch würde sichergestellt, dass bei Verdacht auf problematische Endverwendung auch jene Dual-Use-Güter, die durch die Raster der exportkontrollrechtlichen „Listenlogik“ fallen, nicht in die falschen Hände gelangen.
Das Problem mit der (unionsrechtswidrigen?) Intransparenz
Neben dieser grundsätzlichen Problematik der lückenhaften Kontrolle von Dual-Use-Gütern sticht das österreichische Exportkontrollregime durch eine andere Besonderheit ins Auge: seine frappierende – und möglicherweise unionsrechtswidrige – Intransparenz. Denn Österreich ist einer von nur einer Handvoll an EU-Staaten, die keinen öffentlichen Rüstungsexportbericht vorlegen. Und das, obwohl Österreich gemäß Artikel 8 des obengenannten Gemeinsamen Standpunkts des Rates der EU eigentlich verpflichtet wäre, einen solchen Bericht jährlich zu veröffentlichen.
Wie das sein kann? 2023 erklärten Innen- und Außenministerium in der Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage ihre Sicht auf die Dinge: Da es bereits einen Jahresbericht der EU gebe, so die Argumentation, werde von „der Veröffentlichung dieser Daten in einem eigenen nationalen Bericht […] abgesehen, weil diese Daten durch den Vergleich mit den Daten der anderen EU-Mitgliedstaaten an Mehrwert gewinnen“ würden. Das Innenministerium schreibt weiters, dass überdies die Bundesregierung gemäß § 3a KMG „dem Nationalen Sicherheitsrat einen überblicksartigen Bericht über erteilte Ausfuhrbewilligungen“ vorlege. Diese Argumente gehen jedoch ins Leere. Erstens kann Österreich nicht einfach auf die Veröffentlichung eines nationalen Berichts verzichten, nur weil EU-Berichte in der Einschätzung der Ministerien interessanter seien. Zweitens umfasst der genannte Bericht an den Nationalen Sicherheitsrat eben nur Ausfuhren von Kriegsmaterial, nicht aber von anderen Rüstungs- oder Dual-Use-Gütern, die unter das Außenwirtschaftsgesetz bzw. Sicherheitsexport-Gesetz fallen. Und drittens ist im Gemeinsamen Standpunkt des Rates festgeschrieben, dass jeder Mitgliedstaat einen Bericht „veröffentlichen“ müsse. Ein geheimer Bericht an den Nationalen Sicherheitsrat reicht also nicht aus.
Ein Rüstungsexportbericht ist längt überfällig
Die Gesetzesnovelle sollte also dringend dazu genutzt werden, hier nachzuschärfen und endlich eine gesetzliche Grundlage für eine umfassende Berichterstattung zu schaffen. Andere europäische Staaten zeigen seit Jahren, wie so etwas aussehen könnte. So ist etwa in Italien die Vorlage eines jährlichen Berichts gesetzlich verankert. Die Niederlande veröffentlichen darüber hinaus monatlich aktualisierte Informationen über erteilte Genehmigungen sowohl für Rüstungs- als auch für Dual-Use-Güter, was eine zeitnahe öffentliche Überprüfbarkeit ermöglicht. Vor dem Hintergrund der zunehmenden militärischen Bedeutung von Dual-Use-Technologien sollten diese jedenfalls auch Teil der Berichterstattung sein, wie dies in vielen EU-Mitgliedstaaten, darunter etwa Tschechien und Schweden, der Fall ist. Österreich sollte sich an diesen Modellen orientieren und sowohl einen jährlichen Bericht über die Vollzugspraxis der Exportkontrolle als auch eine laufend aktualisierte, allgemein zugängliche Datenbank zu einzelnen Entscheidungen einführen. Dabei müssten jedenfalls das Datum und der Ausgang der Entscheidung, der Wert des Vorgangs, die Güterkategorie, das Bestimmungsland sowie die Art des Empfängers (staatlich oder privat) ersichtlich gemacht werden. Der administrative Mehraufwand für die zuständigen Ministerien würde sich dabei in Grenzen halten, denn die Daten werden ohnehin jährlich an die EU-Kommission gemeldet und liegen daher bereits vor. Der Nutzen hingegen wäre erheblich: Im Lichte der Neutralität Österreichs sowie der wenig ruhmreichen Geschichte österreichischer Rüstungsexporte hat die Öffentlichkeit ein Recht zu erfahren, welche Güter wohin geliefert werden dürfen. Gerade in einem solch sensiblen Bereich ist ein Mindestmaß an Transparenz als zentrale Voraussetzung für demokratische Kontrolle und öffentliche Rechenschaftspflicht unerlässlich.
Fazit
Die Bundesregierung sollte die Novelle des Außenwirtschaftsgesetzes bzw. künftigen Sicherheitsexport-Gesetzes dringend dazu nutzen, die strukturellen Kontrolllücken bei Dual-Use-Exporten sowie das nahezu einzigartige Transparenzdefizit Österreichs zu beheben. Einerseits braucht es also eine Meldepflicht für Unternehmen, wenn diese zumindest einen begründeten Verdacht haben, dass ihre Produkte für problematische Zwecke eingesetzt werden könnten. Andererseits muss sich Österreich endlich an die Vorgaben der EU halten und für umfassende Transparenz bei Rüstungs- und Dual-Use-Exporten sorgen. Beides würde die Qualität und Legitimität der österreichischen Exportkontrolle erheblich verbessern, ohne den administrativen Aufwand für Behörden und Unternehmen nennenswert zu erhöhen.